Qu'est-ce qu'une construction non conforme au droit ?
L’existence de constructions non conformes au droit – quelle qu’en soit la raison – est injustifiable. Elle affaiblit la loi – à quoi bon légiférer si la loi n’est pas appliquée ? Elle mine l’autorité des collectivités publiques – celle des communes responsables de la police des constructions dans les zones à bâtir et celle du canton, qui approuve les projets de constructions situées hors zone à bâtir. Elle porte atteinte aux droits des particuliers – elle pénalise celui qui respecte la loi et récompense celui qui la néglige ou la transgresse. Elle est source d’incertitudes démobilisantes.
On constate régulièrement l’existence de constructions ou d’installations non conformes au droit – de manière plus ou moins grave, plus ou moins durable, plus ou moins explicable – mais jamais justifiable! Les autorités sont responsables de veiller en permanence à la concordance du droit et des réalités bâties. Lorsqu’une discordance est constatée, elles doivent rétablir la légalité de la situation. Ce n’est pas une tâche simple. De nombreuses lois sont en cause et des intérêts de particuliers sont en jeu. Dès lors, les procédures traitant de constructions non conformes au droit sont très strictes, soumises à des règles minutieuses ne tolérant ni négligence, ni approximation.
Quand les autorités doivent-elles intervenir ?
Les autorités communales et cantonales responsables de la police des constructions (art. 46 et 51 LConstr.) ont l’obligation d’intervenir contre les atteintes au droit de la construction et de faire rétablir l’état conforme à la loi. Le pouvoir d’appréciation qu’accorde l’article 46, alinéa 1 LConstr. ne concerne pas l’obligation d’intervenir en tant que tel, mais les moyens à mettre en œuvre pour faire respecter la loi.
Prescription
Seul l’écoulement du temps (prescription) peut faire obstacle à l’intervention des autorités et aux mesures de rétablissement de l’état conforme à la loi, et selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le délai est de 30 ans. En pareil cas, la construction reste illégale et ne bénéficie pas de la garantie de droits acquis. Elle ne pourra donc pas être rénovée, transformée ou agrandie, ni reconstruite en cas de démolition.
Quelles autorités doivent agir ?
Les autorités communales et cantonales sont responsables de veiller en permanence à la cohérence entre le droit et la réalité. Cette obligation s’applique en particulier au droit de la construction.
Dans les zones à bâtir
Dans les zones à bâtir, la police des constructions est exercée par le Conseil communal. Si une construction ou installation contrevient à la loi ou aux autorisations accordées, ce conseil doit ordonner les mesures administratives qui s’imposent (art. 46, al. 1 LConstr.). S’il néglige ses obligations, le Conseil communal est d’abord mis en demeure d’agir par le canton (Département du développement territorial et de l'environnement). S’il persiste, le Département a le devoir d’agir à sa place (art. 51 LConstr.).
Hors des zones à bâtir
Hors des zones à bâtir, la police des constructions est exercée par le Département du développement territorial et de l'environnement, qui doit intervenir dans le cas de constructions, installations ou changements d’affectation non conformes à la loi (art. 64 LCAT, art. 51 LConstr.). Mais le contrôle de conformité incombe à la commune.
Autres autorités
Selon les lois en cause, il y a lieu de faire appel aux services responsables de leur application: services de l’aménagement du territoire, de l'énergie et de l'environnement, des ponts et chaussées, office du patrimoine et de l'archéologie, etc. Dans les cas complexes, les autorités communales peuvent faire appel au service de l’aménagement du territoire, qui leur fournit l’aide requise.
A qui s’adressent les autorités ?
Les autorités communales et cantonales s’adressent aux responsables de constructions non conformes à la loi («perturbateurs» au sens juridique), qui sont automatiquement soumis à l’obligation d’y remédier. La détermination du bon interlocuteur est essentielle pour que la décision des autorités puisse déployer ses effets et être mise en œuvre.
En règle générale, l’interlocuteur est le propriétaire du terrain ou le propriétaire de la construction illégale s’il existe un droit de superficie. En cas de propriété communautaire (hoirie, copropriété, parties communes d’une propriété par étage, société simple), les décisions des autorités doivent être notifiées à chaque propriétaire (chaque héritier, chaque sociétaire, chaque copropriétaire).
Lorsqu’il s’agit d’évacuer une chose mobilière, par exemple des matériaux ou une caravane déposés sans permis, la décision doit être adressée à la fois au propriétaire de la chose mobilière et à celui du terrain. En cas d’urgence, l’autorité s’adressera au contremaître ou à l’architecte pour une suspension de travaux. Une confirmation écrite lui sera notifiée, ainsi qu’au propriétaire, dans les 5 jours.
A quelles règles les autorités doivent-elles se soumettre ?
Les relations entre les autorités et les responsables de constructions non conformes à la loi sont régies par des règles juridiques précises.
Droit d’être entendu
Les parties ont le droit d’être entendues avant toute prise de décision (art. 21, al. 1 LPJA), soit avant l’envoi d’une décision portant sur des mesures provisionnelles, ou exigeant le dépôt d’une demande de permis de construire, ou imposant l’une des autres actions citées dans ce guide. Une violation de ce droit aurait en principe pour conséquence l’annulation de la décision.
Le droit d’être entendu porte sur les questions de fait et non de droit, l’autorité appliquant le droit d’office. Indépendamment de cet aspect formel, le droit d’être entendu facilite la constatation des faits. La prise de position des personnes concernées permet d’obtenir des renseignements importants que l’autorité devrait autrement rechercher d’office (art. 14 LPJA). Le droit d’être entendu peut être exercé par écrit ou oralement, mais la forme écrite est préférable.
Forme et contenu des décisions
Toute décision doit être rendue par écrit. En cas d’urgence, elle peut être communiquée par oral et doit être confirmée par écrit dans les cinq jours (art. 4, al. 3 LPJA). Le contenu des décisions, notamment l’ordre de rétablir l’état antérieur, doit être clair et précis. Le destinataire doit pouvoir reconnaître sans marge d’interprétation possible ce qu’il doit faire, ne pas faire ou tolérer. Il doit pouvoir savoir clairement qu’un ordre exécutable lui est adressé et que celui-ci est susceptible de faire l’objet d’une exécution forcée.
Motivation et voies de droit
Toute décision doit être motivée et indiquer les voies de droit (art. 4, al. 1, lettres c et d LPJA).
Comment les autorités doivent-elles procéder ?
S’agissant de questions délicates, mettant en cause le respect des lois et les intérêts immédiats de particuliers, les procédures à mettre en œuvre dans le cas de constructions non conformes à la loi suivent un ordre précis. Elles sont développées dans le guide pour les autorités communales et cantonales expliquant les procédures à suivre en cas de constructions non conformes à la loi ("Comment appliquer la loi à des constructions et installations illégales", du Département du développement territorial, Neuchâtel, 2005. Voir la rubrique ci-dessous Documents d'information).
Procédures à suivre en cas de constructions non conformes à la loi
Contrôle : constatation des faits (guide p. 12/modèle n°1). Constat d’une construction ou installation non conforme à la loi.
Mesures provisionnelles (guide p. 21/modèle n°2). Mesures d’urgence à adopter au plus vite.
Dénonciation pénale (guide p. 28/modèle n° 3). Démarche formelle visant à punir pénalement les contrevenants.
Permis de construire a posteriori (guide page 31/modèle n°4). Possibilités de légaliser certaines constructions conformes à la loi, mais réalisées sans permis de construire.
Rétablissement d’un état conforme à la loi (guide p. 37/modèles n° 5). Démarches à suivre pour ordonner l’adaptation de constructions non conformes à la loi.
Exécution forcée (guide page 47/modèles n° 6). Démarches à suivre dans le cas où l’intéressé n’effectue pas lui-même les travaux de rétablissement de l’état conforme à la loi.
