Le budget 2014 présente un excédent de charges de 25,6 millions de francs et des investissements nets de 60,0 millions. L'augmentation de l'endettement est de 44,2 millions, portant la dette prévisionnelle du canton à 1.345 millions à fin 2014. Malgré des mesures de restriction sévères, les limites du frein à l'endettement ne sont que partiellement respectées. Le degré de couverture des revenus s'établit à 1,4% et est donc conforme à la limite maximale de 2%. Par contre, le degré d'autofinancement se monte à 52%, ce qui est insuffisant en regard de la limite minimale autorisée de 70%. Privilégiant la poursuite de la réforme de la fiscalité des personnes physiques et le maintien d'une enveloppe d'investissements raisonnable, le Conseil d'Etat a dû se résoudre à demander au Grand Conseil de déroger exceptionnellement au mécanisme de frein à l'endettement défini par la loi sur les finances.
Contexte particulier
L'établissement du budget 2014 de l'Etat de Neuchâtel, auquel s'est attelé le Conseil d'Etat élu ce printemps, a été très difficile. Le gouvernement l'avait déjà annoncé après les vacances d'été à l'occasion de l'évaluation des comptes 2013. Les bases de construction du budget 2013, qui sert de référence au budget 2014, se sont parfois révélées optimistes voire incertaines. A cela s'est ajouté l'assainissement de prévoyance.ne qui pèsera annuellement pour environ 10 millions de francs dans le budget de l'Etat dès l'année prochaine. Par ailleurs, dans un contexte de début de législature et avec un gouvernement entièrement renouvelé, les délais ont été extrêmement courts pour élaborer le budget en dépassant le stade des coupes symboliques, proposer des mesures réfléchies en engageant le dialogue avec les principaux partenaires, proposer un cap et insuffler une énergie positive au canton de Neuchâtel.
Croissance des revenus…
Par rapport au budget 2013, les revenus bruts augmentent de 52,1 millions de francs ou 2,6% pour se fixer à 2.079,7 millions. Les recettes fiscales de l'impôt sur les personnes morales progressent encore légèrement de 7,5 millions de francs (+4,1%) mais dans une moindre mesure que durant les années précédentes. La fiscalité des personnes physiques enregistre la deuxième année de la réforme et subit une légère baisse attendue de quelques 3,5 millions de francs (-0,5%). L'essentiel de la hausse est due à la péréquation fédérale (RPT) qui passe de 169,2 millions à 191,4 millions de francs en 2014. Cette source de revenus est néanmoins très fluctuante. D'une part, il n'est pas exclu que notre canton devienne à terme contributeur à ce système. De l'autre, le montant reçu au titre de la compensation des cas de rigueur diminuera cumulativement à raison de 5 millions de francs supplémentaires par année dès 2016. Par ailleurs, en marge du prochain rapport fédéral sur l'efficacité de la RPT, les cantons contributeurs remettent en cause certains paramètres du système, au détriment notamment des cantons bénéficiaires de la compensation des cas de rigueur. Les discussions ne sont bien sûr pas terminées. Mais la prudence est de mise et la RPT (env. 190 mios pour Neuchâtel) ne saurait constituer une base de financement durable pour notre canton.
…insuffisante à compenser celle des charges
Bien qu'elle ne soit pas négligeable, la progression des revenus ne suffit néanmoins pas à compenser celle des charges brutes qui s'élèvent à 2.105,3 millions de francs, soit une hausse de 66,2 millions ou 3,2%. Le déficit se monte donc à 25,6 millions de francs ou 1,4% des revenus déterminants, ce qui reste conforme à la limite maximale de 2% exigée par le frein à l'endettement. Le Conseil d'Etat constate que des logiques néfastes sont à l'œuvre et dévorent la progression des recettes, pourtant importante durant ces dernières années. Elles entretiennent un déséquilibre structurel et empêchent de relever les nouveaux défis.
Volonté de changer de cap
Face à ces logiques, le Conseil d'Etat marque une volonté claire de changer de cap en les infléchissant, en les stoppant, voire si possible en les inversant.
Notamment dans le secteur de la prévoyance sociale, des mesures ont dû être prises pour ralentir la dynamique de croissance et tenter d'assurer un financement dans la durée. Ces efforts sont en grande partie compensés par le renforcement du dispositif d'accompagnement et de suivi social, un soutien accru à l'intégration professionnelle au travers du "case management" et des programmes d'insertion, ainsi qu'une hausse des montants consacrés aux bourses d'études.
Les politiques salariales ont également fait l'objet d'un examen attentif. La progression prévue par les mécanismes ordinaires n'est pas finançable à moyen terme. En 2014, le Conseil d'Etat propose des mesures restrictives qui devraient toutefois éviter une baisse du pouvoir d'achat. Il a par ailleurs demandé des efforts d'ampleur similaire dans le secteur parapublic régi par les CCT. A moyen terme, les politiques salariales devront être revues afin de s'inscrire dans une progression qui reste soutenable financièrement en tenant compte de la croissance escomptée des recettes.
Concernant la gouvernance des institutions externes, le Conseil d'Etat souhaite s'écarter rapidement du système de couverture de déficit, qui réduit l'effet du frein à l'endettement sur un pan important du secteur public.
Signaux positifs
Malgré des choix difficiles, le budget 2014 concrétise également l'objectif du Conseil d'Etat de consacrer des ressources à des domaines clé et d'initier des dynamiques positives. Ainsi, la sécurité, la justice et l'informatique verront leurs effectifs s'accroître légèrement conformément aux plans stratégiques décidés. Des places supplémentaires sont prévues dans le secteur de l'éducation spécialisée et du handicap. Le développement des structures d'accueil pré- et parascolaires se poursuit. Lutte contre les effets de seuil, projets spécifiques dans le domaine de la santé, poursuite des études de mobilité sont autant de signaux positifs qui accompagnent également le budget 2014.
Par ailleurs, le Conseil d'Etat a décidé de maintenir une enveloppe d'investissements nets permettant d'éviter de continuer d'accumuler des retards dans l'entretien du patrimoine, dans le développement des systèmes de gestion et de permettre une remise en état progressive des routes cantonales.
Dérogation partielle au frein à l'endettement mais poursuite de la réforme fiscale
Cet objectif minimal d'investissements a conduit le Conseil d'Etat à admettre un degré d'autofinancement inférieur aux exigences du frein à l'endettement.
Le Conseil d'Etat aurait certes pu réduire davantage le déficit du compte de fonctionnement. Mais ceci n'aurait été possible qu'à travers des mesures linéaires sans discernement dont les conséquences restaient hasardeuses, en renonçant aux projets ou mesures offrant de nouvelles perspectives à notre canton, ou en reportant la réforme de la fiscalité des personnes physiques, ce qui aurait amélioré le résultat d'environ 8 millions de francs. Le Conseil d'Etat ne l'a pas voulu. Compte tenu du contexte particulier du budget 2014, le gouvernement propose au Grand Conseil de déroger exceptionnellement à l'article 24a, alinéa 1 de la loi sur les finances s'agissant de la limite d'autofinancement des investissements.
Des efforts qui se poursuivront dans un état d'esprit positif
En présentant son rapport sur le budget 2014, le Conseil d'Etat n'est pas entièrement satisfait. D'une part, certaines des mesures retenues seront durement vécues par celles et ceux qu'elles touchent et, d'autre part, le mécanisme de frein en matière d'investissement n'est pas respecté. Mais le budget se veut réaliste et le pilotage des comptes 2014 sera suivi de manière serrée et critique. Le Conseil d'Etat poursuivra les réformes avec calme, discernement et en dialoguant avec les partenaires dans le cadre notamment de la planification financière 2015-2017.
Pour l'avenir, le Conseil d'Etat se veut positif. Certains choix ont été nécessaires pour inverser des tendances négatives et de nombreux secteurs sont touchés. Ce changement d'orientation ne se fera pas sans difficultés et des mesures seront encore nécessaires pour ramener les finances du canton vers un équilibre durable. Mais les équilibres essentiels ont pour la plupart pu être préservés, d'autres dynamiques positives ont été instaurées, et des investissements minimaux sont aussi prévus.
Remarque relative aux chiffres figurant dans le rapport du Conseil d'Etat:
L'abandon du projet de Police Arc Jurassien et le report du projet Avenir (reprise de la police de la ville de Neuchâtel) ont modifié tardivement en cours de processus budgétaire les hypothèses relatives au calcul des effectifs. Les derniers contrôles effectués après la rédaction du rapport du Conseil d'Etat ont montré que les charges de personnel de la Police neuchâteloise étaient surévaluées de quelque 992.000 francs ou 1,6%. Compte tenu de l'annonce tardive de cette modification, les chiffres du rapport et de la présentation qui accompagne ce communiqué n'ont pas été corrigés (en particulier: déficit de 26,6 mios au lieu de 25,6 mios, degré d'autofinancement de 50,3% au lieu de 52,0%). |
