Le budget 2018 de l’État affiche un déficit du compte de résultat de 66 millions de francs et des investissements nets à hauteur de 81,7 millions de francs. Le résultat est conforme aux prévisions présentées il y a un an, et ce malgré les détériorations importantes intervenues depuis lors. Il concrétise la volonté du Conseil d’État de tenir ses engagements et de réaliser l’entier des mesures annoncées dans le programme d’assainissement. Comme annoncé il y un an aussi, ce résultat implique de lever pour une seconde année les critères usuels du frein à l’endettement et de reconnaître les circonstances extraordinaires prévues par la législation financière. Le vote du budget devra ainsi recueillir une majorité qualifiée du Grand Conseil. En présentant pour la première fois un plan financier et des tâches dont le résultat est meilleur pour les trois exercices suivant le prochain budget, le Conseil d’État confirme également l’objectif d’un retour à l’équilibre à l’horizon 2020. Il présentera les orientations stratégiques permettant d’atteindre cet objectif avec son Programme de législature.
Avec un déficit de 66 millions de francs, le budget 2018 affiche un résultat conforme aux prévisions présentées fin 2016 avec le deuxième volet du programme d’assainissement financier. Le déficit est aussi inférieur au montant des amortissements du patrimoine administratif, critère sur lequel s’est construit l’accord du Grand Conseil pour le budget 2017. Ce résultat implique la mise en œuvre de la totalité des mesures du programme d’assainissement (2 volets) ainsi que de nouvelles mesures (déjà en œuvre ou en préparation) à hauteur de 58 millions de francs. Les critères usuels du frein à l’endettement n’étant pas remplis, un vote à la majorité des 3/5e des député-e-s et la reconnaissance des circonstances extraordinaires prévues par la loi sur les finances (LFinEC) sont sollicités du Grand Conseil, comme annoncé il y un an déjà.
Facteurs d’évolution non maîtrisables à brève échéance
Les difficultés rencontrées à contenir les dynamiques de croissance dans quelques postes de charges de transfert sur lesquelles le gouvernement n’a pas la maîtrise directe, ainsi que les décisions du Grand Conseil ou du peuple intervenues depuis la présentation du 2e volet du programme d’assainissement, doivent être compensées par de nouvelles restrictions.
Les charges de transfert s’accroissent de 3,3% entre 2017 et 2018 (2,2 % en tenant compte des crédits supplémentaires sollicités pour 2017), principalement dans les domaines fonctionnels de la santé (+15,8 millions), de la prévoyance sociale (+7,4 millions) et de la formation (+5,0 millions). Sont particulièrement concernées les charges d’intensité en matière hospitalière (effet volume concernant les hospitalisations dans et hors canton), les conséquences du refus par le peuple de la réorganisation spatiale d’HNE le 12 février 2017, les subsides LAMal, l’aide sociale et les prestations complémentaires AVS/AI, ainsi que les décisions ponctuelles prises en 2016 dans les secteurs de l’éducation. La décision de corriger le barème de la fiscalité, prise par le Grand Conseil à l’occasion de l’adoption du budget 2017, représente quant à elle une réduction des recettes estimée à 3,5 millions de francs.
Les principales restrictions envisagées en plus des mesures du programme d’assainissement visent à contenir avant tout les charges hospitalières, l’aide et les soins à domicile, les subsides LAMal et les prestations de l’aide sociale.
Participation des communes
Après une année 2017 exempte de toute participation des communes à l’effort d’assainissement et comme suite donnée aux nombreux échanges avec ces dernières, une contribution de 2 points fiscaux dès 2018 et 2 points supplémentaires dès 2019 leur est demandée, par le biais d’un rapport séparé qui sera adopté dans le courant du mois d’octobre. Les incidences financières, intégrées dans les chiffres du budget et du PFT, sont évaluées à 13,5 millions de francs en 2018 et à 27 millions dès 2019. Elles sont ainsi conformes aux objectifs annoncés ces dernières années. Cette bascule, qui est à la fois la plus équitable (chacun contribue selon la force de ses ressources) et la plus simple, intervient faute d’avoir trouvé un accord sur d’autres mesures sectorielles qui ont été examinées avec les communes. Le Conseil d’État est néanmoins disposé à renoncer en tout ou partie à cette contribution de 2x2 points au profit d’autres mesures sectorielles qui rencontreraient l’aval des communes.
Charges de fonctionnement en décroissance
En plus de la prise en compte intégrale des mesures du programme d’assainissement, le gouvernement a aussi effectué un important travail de priorisation des charges, tant de fonctionnement que de transfert. Des efforts à hauteur de 44,4 millions de francs sont ainsi intégrés au budget, en plus de la participation sollicitée des communes.
Les efforts fournis sont plus particulièrement perceptibles à la lecture de l’évolution des charges directement maîtrisables. Tant les charges salariales que les BSM inscrits au budget 2018 sont inférieurs aux comptes 2016 (-6,7 millions ou -1,1%). Ils sont également en légère décroissance sur l’ensemble de la période 2016-2021. Au niveau des EPT, le programme de réduction de 60 postes accompagnant le budget 2017 sera tenu et permet de fixer les effectifs globaux de l’État en dessous du niveau de 2016 pour l’entier de la période concernée par le plan financier, et ce malgré les besoins nouveaux ou croissants qui ne cessent d’apparaître.
Revenus en faible progression
Si la conjoncture permet de tabler sur une amélioration à partir de 2020, la visibilité est encore très faible. Le PFT ne tient par ailleurs pas compte de nouvelles réformes fiscales, celles-ci n’étant pas encore connues et devant, aux yeux du gouvernement et vu le contexte financier délicat dans lequel se trouve l’État, générer des effets positifs sur les revenus ou voir d’éventuels conséquences négatives être au moins compensées. Ainsi, hormis la progression découlant de la contribution des communes (2x2 points) et de celle, en 2019, liée à l’introduction de la réforme des personnes morales au plan national (progression des recettes de l’IFD d’une vingtaine de millions), les recettes progressent modérément en 2018 et 2019, puis de près de 1% (10 millions) par an en 2020 et 2021. Les recettes issues de la RPT remontent de près 10 millions de francs entre 2017 et 2018. Le Conseil d’État table en l’état sur une stabilité des revenus de la RPT dès 2019, la baisse de quelque 5 millions par an des contributions au titre des cas de rigueur pouvant raisonnablement être compensée par une amélioration des versements au titre de la compensation des ressources.
Plan financier 2019-2020 plus favorable que le budget 2018
Le plan financier et des tâches (PFT) présente des déficits avoisinant 50 millions pour les exercices 2019-2021, de sorte que, pour la première fois, les trois exercices suivant le prochain budget s’inscrivent en amélioration par rapport à celui-ci. La poursuite des améliorations structurelles est néanmoins nécessaire pour atteindre l’objectif d’un retour à l’équilibre à l’horizon 2020, objectif que le Conseil d’État confirme. Il présentera ainsi les axes stratégiques permettant d’atteindre cet objectif dans son Programme de législature 2018-2021 qu’il dévoilera avant la fin de l’année.
Investissements maintenus à environ 60 millions de francs
S’agissant des investissements, le Conseil d’État s’en est tenu, dans l’attente du Programme de législature, à une enveloppe d’environ 60 millions de francs à financer par les ressources générales de l’État. Le volume total porté au budget s’élève à 81,7 millions après ajouts d’un écart statistique de 10,5 millions et d’une prise de participation dans des sociétés électriques de 12 millions de francs générant des flux financiers positifs. Le montant prévu correspond aux orientations défendues ces dernières années, à savoir un volume qui ne se réduit pas malgré les difficultés économiques, mais qui reste compatible avec le niveau d’endettement élevé de l’État. [Suite au refus par le peuple du crédit de 48,5 millions au titre du NHOJ le 24 septembre dernier, le montant de 3,5 millions de francs porté au budget devient sans objet et réduira d’autant le volume d’investissements inscrits en 2018. Le plan financier sera également réduit].
À noter encore qu’avec le budget 2018 s’applique pour la première fois le référentiel comptable MCH2 prévu par la LFinEC et que la présentation du budget change assez profondément en lien avec l’introduction d’un nouveau système d’information et de gestion au 1er janvier 2018, dont les effets seront complets dès l’exercice 2019.
