L'élaboration du budget 2016 a été un exercice très difficile pour le Conseil d'Etat et les départements. L'exercice est marqué par une baisse significative des recettes, notamment de la péréquation fédérale (RPT) et de l'impôt sur les personnes morales, dans une conjoncture rendue incertaine suite à la disparition du taux-plancher. Le Conseil d'Etat a poursuivi les efforts entrepris dès le début de la législature en faveur d'une meilleure prospérité et de la maîtrise des charges. Le budget 2016 présente des chiffres proches de celui de l'exercice en cours et respecte les mécanismes de frein à l'endettement, avec un excédent de charges de 11,7 millions de francs et des investissements nets de 70,9 millions. Le Conseil d'Etat présentera à fin novembre un plan d'assainissement d'envergure, complétant les efforts déployés ces dernières années et nécessaire en vue d'un retour à l'équilibre structurel des finances de l'Etat.
Revenus en recul
Le budget 2016 enregistre une diminution des recettes de la péréquation fédérale (RPT) de près de 25 millions de francs par rapport au budget 2015. Cette baisse est liée à la réduction de la dotation à la péréquation des ressources opérée par les Chambres fédérales, combinée à l'amélioration relative de l'indice des ressources du canton de Neuchâtel (progression de 88,1 à 90,5 points liée à l'intégration de l'année 2012 dans le calcul). De plus, la compensation des cas de rigueur, qui représente 100 des 183 millions reçus, baisse par paliers de 5 millions dès 2016 pour disparaître complétement en 2036. Ces dispositions relèvent de la loi fédérale sur la RPT.
A cette baisse de la RPT s'ajoute une conjoncture difficile. L'évolution du taux de change depuis la décision de la BNS de renoncer au taux-plancher a fragilisé l'économie neuchâteloise, industrielle et exportatrice, qui montrait déjà quelques signes de ralentissement à fin 2014. Les recettes fiscales des personnes morales sont clairement en recul (-15 millions), et cela déjà en 2015, comme l'indiquait la première prévision sur les comptes annuels. Du côté des personnes physiques, les attentes restent positives, notamment en raison du programme d'amnistie (incitation à la déclaration de revenus non déclarés) débuté cette année pour deux ans.
Poursuite des efforts d'assainissement
Le Conseil d'Etat a bien évidemment continué dans la ligne définie en 2014 et 2015 en maintenant son engagement en faveur de la prospérité et prenant des mesures fortes en vue de maîtriser les charges dans le budget 2016. En plus de la rigueur imposée dans tous les secteurs et de la poursuite des réformes organisationnelles en cours, le gouvernement cantonal présente ainsi un paquet d'améliorations de 15,9 millions de francs dont 13,1 millions relèvent de la compétence du Grand Conseil. Ces mesures s'ajoutent à celles déjà intégrées dans les deux derniers budgets pour un total de l'ordre de 45 millions de francs, dont les effets non seulement se poursuivent, mais s'intensifieront encore en 2016 (+10 millions) ainsi que ces prochaines années.
Si les communes avaient volontairement été ménagées par les précédentes mesures d'amélioration, le Conseil d'Etat a toutefois annoncé dès septembre 2014 que ni l'effort d'assainissement de 164 millions de francs demandé par le Grand Conseil, ni l'absorption des baisses de recettes de la RPT, ne pouvaient s'envisager sans les communes, dont les ressources ont progressé plus rapidement que celles de l'Etat ces dernières années. Il paraît en effet inconcevable de toucher au niveau cantonal à des prestations essentielles pour la population sans mettre en question simultanément les prestations du niveau communal. Le Conseil d'Etat a toutefois cherché à partager l'effort avec les communes en proposant des mesures limitées en 2016 à environ 8 millions de francs, et qui laissent une marge de manœuvre décisionnelle à ces dernières ou rétablissent la cohérence dans le partage des compétences et des charges.
Maîtrise des charges
Les charges brutes se montent à 2'194,9 millions et progressent de 41,5 millions ou 1,9% par rapport à 2015. La hausse est principalement due aux subventions redistribuées et aux imputations internes qui sont neutres financièrement car elles se retrouvent à l'identique dans les revenus. Une stabilité des charges relevant de la compétence directe du Conseil d'Etat est constatée, en particulier en matière de personnel (-7,6 millions ou
-1,7%), domaine dans lequel le budget 2016 confirme également les options prises précédemment: progression des salaires individuels de 0,5%, évolution négative de l'IPC non compensée, poursuite des travaux de refonte du régime salarial pour 2017.
Les biens, services et marchandises (+0,1 million ou +0,1%) sont stables également. Les charges de transfert s'élèvent à 1'230,1 millions et sont en légère hausse, soit 10,1 millions de francs ou 0,8% par rapport à 2015. Les augmentations sont souvent liées aux flux intercantonaux (secteurs de la santé et de la formation tertiaire, placements dans les établissements pénitentiaires ou en institutions) dont les cantons ont souvent perdu la maîtrise. Le Conseil d'Etat est conscient qu'il s'agit là d'un enjeu national important et pour lequel les corrections prendront plus de temps. Une étude est prévue dans le cadre du mandat d'analyse des prestations cantonales dont les résultats seront connus début 2016.
Quelques risques sur les estimations budgétaires
Le Conseil d'Etat reste convaincu que la conduite financière de l'Etat doit être envisagée à moyen et long termes. La baisse drastique des recettes de la RPT ne peut ainsi être absorbée en un seul exercice et les effets de la conjoncture doivent être appréhendés en tant que tels et n'être ni amplifiés, ni compensés par des mesures qui nuiraient aux dynamiques positives dont le canton de Neuchâtel a besoin (développement économique, formation et insertion professionnelles, mobilité, fiscalité, etc). Le Conseil d'Etat a ainsi admis, dans l'élaboration du budget 2016, quelques risques, notamment sur les revenus en maintenant une contribution de la BNS de 14,5 millions et en s'écartant de quelques 10 millions des estimations fiscales du service des contributions. Au niveau des charges, plusieurs postes budgétaires ont été estimés de façon réaliste mais sans aucune marge, de sorte que le budget comprend également quelques risques à ce niveau. Cette approche imposera la poursuite d'une grande rigueur tout au long de l'exercice à venir.
Investissements stables par rapport à 2015
L'enveloppe d'investissements nets de 70,9 millions de francs est très proche de celle de 2015 (72,1 millions). Elle concrétise le principe autorisé par la nouvelle loi sur les finances (LFinEC) qui voit les investissements budgétés pris en considération à raison de 85 % seulement dans le calcul de l'autofinancement (et les investissements qui génèrent des flux positifs sur 10 ans exclus de ce calcul). Lors de la clôture des comptes, c'est néanmoins la totalité des investissements comptabilisés qui sera prise en compte pour vérifier le respect des règles du frein à l'endettement.
Parmi les principaux projets inscrits au budget 2016, on retiendra la poursuite respectivement de l'assainissement énergétique du CPLN (10 millions), de la rénovation des prisons (5,9 millions) et des réformes de l'Etat (3,1 millions), ainsi que l'entretien constructif des routes (4,2 millions) et la 12ème étape de correction des routes cantonales (3,1 millions).
Construire ensemble un équilibre durable
Au vu des difficultés rencontrées dans l'élaboration du budget et du résultat de celui-ci, le Conseil d'Etat ne peut se satisfaire de la situation et est convaincu de la nécessité d'un programme d'assainissement. Il propose plusieurs mesures d'économies (15,9 millions de francs) qui, s'ajoutant à celles prises en 2014 et en 2015, seront complétées par d'autres mesures entrant dans le cadre du plan financier et des tâches 2017-2019. Toutes ces mesures feront l'objet du rapport sur le programme d'assainissement en réponse à la motion 13.186, qui sera transmis au Grand Conseil en novembre prochain.
Le Canton de Neuchâtel n'a pas de choix: il doit garantir l'équilibre durable de sa structure financière s'il entend relever les défis importants qui l'attendent dans les prochaines années, notamment le financement de la stratégie de NE Mobilité 2030, la modernisation de son réseau de soins et l'accompagnement des évolutions attendues aux plans démographique et social.
Le Conseil d'Etat entend fournir cet effort avec le concours de l'ensemble des partenaires, convaincu que les transformations de notre environnement et de notre société ne peuvent trouver des réponses immédiates ou ne relevant que de l'engagement du gouvernement. Les priorités que le Conseil d'Etat a fixées dans son Programme de législature proposent néanmoins des orientations claires pour y parvenir ensemble.
